近日，《上海市城市總體規(guī)劃(2016—2040)（草案）》在上海城市規(guī)劃展示館對外公示，接受市民的意見建議。不少市民前來參觀。光明圖片/視覺中國
招來一個符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目，卻發(fā)現(xiàn)不符合環(huán)保要求；招來的工業(yè)項目已簽約，才發(fā)現(xiàn)選址地點是農(nóng)業(yè)用地……規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著龍頭引領(lǐng)作用。但長期以來，各類規(guī)劃經(jīng)常不協(xié)調(diào)，甚至“打架”。
如何解決規(guī)劃“打架”？中央明確提出，要統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”，形成“一張藍圖”。2014年國家發(fā)改委、國土部、住建部和環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，在28個市縣推行試點，探索“多規(guī)合一”的路徑和經(jīng)驗。
“打架”：多重規(guī)劃沖突之困
浙江某市招商局負責人曾告訴記者一次尷尬的經(jīng)歷：某鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾設(shè)法引入某項目，從該市城市總體規(guī)劃看，項目與之并沒有沖突。就在項目即將落地時，國土部門卻突然說“不”——和市里土地利用總體規(guī)劃不符。項目就這么“黃”了。“早曉得，一開始就不去談了嘛。”
在國民經(jīng)濟建設(shè)中，上述這種規(guī)劃“打架”的情況時有發(fā)生。比如一塊地，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中是建設(shè)用地，在國土規(guī)劃中是耕地，在林業(yè)規(guī)劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質(zhì)說不清，這些地就沒法用。
據(jù)統(tǒng)計，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有80多種。但由于規(guī)劃編制部門分治，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“經(jīng)規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）、土地利用規(guī)劃（以下簡稱“土規(guī)”）、環(huán)境保護規(guī)劃（以下簡稱“環(huán)規(guī)”）以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，不僅浪費了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
以陜西榆林市為例，在“多規(guī)合一”試點工作中發(fā)現(xiàn)，超過40%的城規(guī)與土規(guī)存在差異，林地規(guī)劃與土規(guī)一致的僅有40%，加之各個規(guī)劃自成體系、互不銜接，使得項目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率。
“勸架”：規(guī)劃利益協(xié)調(diào)之難
“多規(guī)合一”主要來源于三規(guī)合一，分別是經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)。有一種形象的說法：經(jīng)規(guī)是定目標，土規(guī)是給指標，城規(guī)是安坐標。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來，落到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，以避免規(guī)劃“打架”。但“勸架”并不簡單，背后涉及規(guī)劃的利益之爭。
有專家認為，在各類規(guī)劃中，經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導(dǎo)向的，而土規(guī)和環(huán)規(guī)是以資源保護為目的，各自的出發(fā)點不同，這是造成規(guī)劃“打架”的根本原因。另外，規(guī)劃涉及部門多，在規(guī)劃目標、核心內(nèi)容、規(guī)劃范圍、調(diào)控對象、工作方法上差異較大，協(xié)調(diào)銜接難度大、成本高。
在所有規(guī)劃中，土規(guī)最為嚴格。“一個縣的城規(guī)市政府就可以批，但是土規(guī)必須要省政府批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批，而且這個數(shù)據(jù)庫國土部還要備案。”山東某縣國土局局長告訴記者，土規(guī)的耕地、基本農(nóng)田保護指標是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據(jù)人口增長規(guī)模，測算得出建設(shè)用地的指標，于是“城市化和耕地保護產(chǎn)生了矛盾”，而發(fā)改部門確立的項目又經(jīng)常不在城規(guī)確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)。
不同規(guī)劃的期限也存在較大差異。經(jīng)規(guī)的規(guī)劃期限一般為5年，又稱“5年計劃”，土規(guī)一般為15年，城規(guī)一般為20年。由此可見，規(guī)劃期限為5年的經(jīng)規(guī)難以指導(dǎo)15年至20年的土規(guī)和城規(guī)。此外，還存在各類規(guī)劃的技術(shù)標準不銜接，各類規(guī)劃的地位失衡等問題。
改革：“多規(guī)合一”的地方實踐
既然空間規(guī)劃體系已經(jīng)“不得不改”，那么，實踐層面的探索能否跟得上改革的步子呢？
“亮點紛呈，不負所望！”國土部規(guī)劃司有關(guān)負責人表示，經(jīng)過兩年來的探索實踐，國土部指導(dǎo)的7個試點地區(qū)取得了顯著成效。記者對其中幾個地方進行了實地采訪。
協(xié)調(diào)地上地下空間矛盾，是陜西榆林市“多規(guī)合一”試點的重點任務(wù)。該市礦產(chǎn)資源豐富，地下資源開發(fā)與城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾突出，城規(guī)中有27%的空間與礦業(yè)權(quán)范圍沖突，因而試點確定了“合理安排礦產(chǎn)開發(fā)時序及規(guī)模、劃定勘查開發(fā)類型空間、協(xié)調(diào)采礦與其他空間國土開發(fā)利用”的解決路徑。
針對建設(shè)用地比重大、土地碎片化嚴重等問題，廣東佛山南海區(qū)提出要把“速度降下來、總量控制住”，打造新“南海模式”。他們的探索是，明確底數(shù)底盤底線、目標指標坐標，確立國土空間綜合規(guī)劃的核心、統(tǒng)領(lǐng)地位。此外，該區(qū)還在試點中建設(shè)“智慧管理”的統(tǒng)一信息聯(lián)動管理平臺，推進規(guī)劃信息資源共享共用，統(tǒng)一協(xié)同審批項目，杜絕政出多門、審批煩瑣、互相扯皮的問題。
為實現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實施、可監(jiān)管”，山東桓臺縣構(gòu)建了以“三線”劃定為核心的全域空間規(guī)劃和以分類管控為重點的控制單元規(guī)劃的“雙層次”規(guī)劃體系，按主導(dǎo)功能將全縣劃分為6片城鎮(zhèn)單元、25片農(nóng)村單元、2片生態(tài)單元，精細化管理，提高了空間管控的行政效能。
總的來說，試點地區(qū)基本上都做了以下幾件事：做好“多規(guī)”技術(shù)銜接，統(tǒng)一各類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；協(xié)調(diào)“多規(guī)”差異，強化空間規(guī)劃底盤管控；開展區(qū)域資源環(huán)境承載力評價，明確國土空間綜合開發(fā)戰(zhàn)略和目標；統(tǒng)籌各類規(guī)劃要求，構(gòu)建空間規(guī)劃指標體系。
探索：保證“一張藍圖”干到底
試點改革已滿兩年，試點地方繪制的“一張藍圖”法律效力有多大？如何保障“藍圖”干到底？
北大城環(huán)學(xué)院林堅教授表示，應(yīng)明確試點地區(qū)“多規(guī)合一”成果的法律地位，消除地方對于空間規(guī)劃效力的擔憂。適時推動空間規(guī)劃專門立法和土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律修改，形成一套全面、完整的規(guī)劃法律體系，構(gòu)建層次分明、功能清晰的空間規(guī)劃體系。
“雖然現(xiàn)在都在提‘多規(guī)合一’，但我認為有兩個門檻很難跨越，一個是部門利益，另一個是在專業(yè)上邁不過去，不可能有一幫人什么都懂，人力上很難實現(xiàn)，我們在專業(yè)上培養(yǎng)一個規(guī)劃人才要好多年。”皖北某縣發(fā)改委主任表示，“多規(guī)合一”應(yīng)該是一個規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，而非只做一種規(guī)劃，事實上，“多規(guī)合一”真正要實現(xiàn)的是多規(guī)融合。
“多規(guī)合一”試點中，誰居于主導(dǎo)地位，無疑是最關(guān)鍵的問題，涉及核心利益沖突時，部門間的協(xié)調(diào)機制難以發(fā)揮作用。“規(guī)劃以誰為基礎(chǔ)開展編制，本質(zhì)上是主導(dǎo)權(quán)之爭。”參與“多規(guī)合一”試點的專家也指出，核心是要處理好國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃之間的關(guān)系。
盡管分歧重重，但專家們也有共識：在推進“多規(guī)合一”中，建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積等約束性指標必須嚴格控制，堅決不能突破，耕地數(shù)量和質(zhì)量關(guān)乎中國人的飯碗，是改革的“底盤”，必須筑牢；要以永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界為“底線”，強化國家對資源開發(fā)利用和保護的整體管控。
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